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社会团体政策法规体系

时间: 2012-8-2 15:52:00   来源:涂才江   作者:涂才江   点击:945次

社会团体政策法规体系

 社会团体政策法规体系是一个大概念,包括很广,涉及到社会团体的登记、管理和培育发展等方面的政策法规和制度。就体系而言,应该包括基本法律、行政法规、部门规章和规范性文件。

1.基本法律:

有关社团的基本法律在现行法律框架下数量不多。主要适应于社团的基本法律有《宪法》、《民法通则》、《行政诉讼法》、《公益事业捐赠法》等

2.行政法规:

国务院第250号令《社会团体登记管理条例》

国务院第36号令《外国商会管理暂行规定》

湖北省政府第217号令《湖北省社会登记管理社会办法》

湖北省政府第284号令《湖北省发展和规范行业协会暂行办法》

3.部门规章

民政部第23号令《社会团体分支机构、代表机构登记办法》

民政部、公安公安部第1号令《社会团体印章规定》

4.规范性文件

关于社会团体的规范性文件很多,涉及社会团体的登记、管理和执法、财税、能力建设等各个方面。

总的而言,社会团体的政策法规体系包括社会团体的登记制度、管理制度、执法制度、财税制度、能力建设和档案管理等方面。就社会团体的政策法规而言,《社会团体登记管理条例》是“基本法”。

昨天培训了社会团体的登记制度、管理制度和执法制度,后面还要培训财税制度、能力建设等内容。在这里,我只是想和大家一起回顾学习一下社会团体政策法规的一些基本建设情况。

我主要从以下三个方面给大家作一下汇报:

一、我国社会团体的政策法规建设历程

二、《社会团体登记管理条例》立法背景

三、政策法规视角下的社会团体


一、我国社会团体的政策法规建设历程

新中国成立以来,我国社会团体的政策法规的制定,由起步到逐步完善的过程,形成一个较为完善的一个政策法规体系。

1)起步时期: 1950929中央人民政府政务院第52次政务会议通过的《社会团体登记暂行办法》(以下简称《暂行办法》。《暂行办法》也是为了贯彻执行中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5(结社自由)和第7(镇压反革命活动)的需要制定的。《暂行办法》对社会团体的范围、登记程序、登记事项、登记管辖等重要内容进行了规定。在行政执法方面,《暂行办法》第四条规定,凡危害国家和人民利益的反动团体,应禁止登记;其已登记而发现有反动行为者,应撤销其登记并解散之。同时对于登记事项骗取登记的,第十四条规定,申请登记时应行记载的事项,如有隐匿增减或捏造等情事,得视其情节之轻重,分别予以警告、停止登记或撤销登记。根据《暂行办法》,中央人民政府内务部负责全国性社会团体的登记,同时也指导地方性社会团体登记工作的开展。

1951323,中央人民政府内务部公布了《社会团体登记暂行办法施行细则》(以下简称《施行细则》) 。《施行细则》对《暂行办法》中所规定的社会团体的具体范围进行了列举式规定,进一步明确了社会团体的主管机关。在法律义务方面,《施行细则》第九条规定,社会团体举行代表会议、代表大会或全体大会,以及其他重要会议时,应先行呈报该管人民政府备案。第十条规定,社会团体应定期将工作计划、财政经济概况,及业务进行状况等呈报该管人民政府备查。第十一条规定,社会团体对外募捐,须呈请该管人民政府批准。违反这些规定的社会团体,承担相应法律责任。在行政处罚方面,《施行细则》第十三条规定,社会团体活动,不得违反政府政策法令,亦不得逾越登记批准的业务范围及活动地区,违者得视其情节轻重,分别予以警告或撤销登记,必要时并得予该社会团体负责人以惩处。同时,为了尽可能将全部社会团体纳入依法管理轨道,打击非法社会组织生存空间,第二十条规定,自《施行细则》公布之日起,主管社会团体登记的政府机关,应限令各旧有的社会团体,于一定期间内补行申请成立登记手续,逾期不办者以自动解散论,抗不登记继续活动者,得由该管人民政府解散之,并得予该社会团体负责人以惩处。

为了保证社会团体登记事务的顺利开展,内务部向各登记管理机关发布《关于办理社会团体登记工作应注意事项的代电》,指示各地“在办理社会团体登记手续时”,“批准之原则应以其政治面貌为主。”“必须分别情况,慎重处理: 对已查明无政治问题,办理较好之进步团体,应尽先批准;对政治面貌不清者,应严令详报材料,待查明后处理;对有反动确证者,应立予解散,并依惩治反革命条例处理。”“无政治问题,但办量不善或组织不健全者,可依具体情况,视其可起作用及改进之程度等,批准或从缓批准。”

《暂行办法》和《施行细则》颁布后,各级政府立刻开始了社会团体的登记和整顿工作,大体采取了三种方法。一是对新中国成立前后新成立的符合人民利益的团体进行了登记,保护其合法权益;二是对旧中国原有的一些社会团体, 主要是宗教性和公益性社会团体进行整顿和改选,使其确立新的方向和发展目标;三是对具有反动性质的社会团体予以坚决取缔。

2)过渡时期: “文革”时期,内务部被撤销(196812) ,其主管的业务改由财政部、公安部和国家计委等政府部门分担。19782月第五届全国人大第一次会议决定成立民政部,接管原内务部的大部分业务,但民政部登记社会团体的职能没有明确。社会团体审批和成立实际由各主管部门自行审批,《社会团体登记暂行办法》及《社会团体暂行办法施行细则》事实上已经失效,不再发挥作用,社会团体的监督管理也由其审批机关代为行使。

1984年,《中共中央、国务院关于严格控制成立全国性组织的通知》针对当时成立的各种社会组织越来越多,并有继续发展之势,可能助长某些不正之风,产生新的问题,不利于经济建设,明确提出严格控制成立跨行业、跨部门、跨地区的全国性组织。未经中央、国务院批准已经成立的全国性组织,属于专业性的学术组织由中央和国务院主管部门复查,其中必须成立的可补办批准手续; 凡不需要的,要做好工作,予以撤销。为了更好贯彻中央这一政策的精神,国家经济体制改革委员会对成立全国性组织的有关问题作了进一步规定。

1985 925日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家经济体制改革委员会关于成立全国性组织的若干规定》。该文件对成立全国性组织必须具备的条件,申报和审批程序,审批成立全国性组织必须掌握的原则作了详细规定,并明确对已成立的全国性组织进行复查。对不予保留的组织,应予以撤销。未按期向审批机关申报复查的,以自动解散论。对地区性社会团体也要求各省、自治区、直辖市根据中央精神和文件要求,制定审批和复查办法,从严控制。通过复查和更加严格的审批,一批社团被撤销;一批社团未按期参加复查,按自动解散处理;全国社会组织的一哄而上、鱼龙混杂局面得到较好控制,社会组织发展秩序逐步好转。

3)恢复时期: 1988年国务院机构改革中“三定”方案明确民政部门登记社会团体的职责。这样,在中断了20年后,民政部再次恢复了对社会团体的直接管理。

国务院于1988年、1989年先后出台了《基金会管理办法》《外国商会管理暂行规定》《社会团体登记管理条例》。《基金会管理办法》明确基金会为社会团体法人,《社会团体登记管理条例》明确废止《社会团体登记暂行办法》。三个条例明确了民政部门的登记管理职责、行政处罚和依法取缔的职权。

1996317第八届全国人民代表大会第四次会议表决通过的《中华人民共和国行政处罚法》是社会组织行政执法的重要依据。

4)逐步完善时期: 1998年以来,我国法制建设进程加快。1999年,九届全国人大二次会议把党的十五大确立的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略载入宪法。199911月,国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发 [1999]23) ,要求各级政府及其工作部门加强制度建设,严格行政执法,强化行政执法监督;同年《中华人民共和国行政复议法》出台。

20017月民政部出台了《社会团体分支机构、代表机构登记办法》(民政部第23号令)

200111月湖北省人民政府常务会议审议通过了《湖北省社会团体登记办法》(省政府令217号)并颁布实施。

2004322,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004 ] 10) ,全面推进依法行政,建设法治政府。200579,国务院办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发[2005]37) ,强化行政执法责任,规范行政执法活动,提高行政执法水平。这些法律法规和政策构成了社会组织行政执法的重要内容。

200511月湖北省人民政府常务会议审议通过《湖北省发展和规范行业协会暂行办法》(省政府令第284号)并颁布实施

与此同时,社会组织法制建设也日益推进,一批重要法律法规得以出台: 《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999年6月28通过) ,《社会团体登记管理条例》(1998年10月25日起实施) ,《民办非企业单位登记管理暂行条例》 (1998年10月25日起实施) ,《基金会管理条例》(2004年6月1日起施行) , 《取缔非法民间组织暂行办法》(民政部令第21)等。法制建设的日益完善,为社会组织有效执法打下了坚实基础。

1998年的政府机构改革中,国务院赋予了民政部门对民办非企业单位的登记管理职责。

二、《社会团体登记管理条例》立法背景

19509月,政务院通过了《社会团体登记暂行办法》。 198910月,国务院发布了《社会团体登记管理条例,对于恢复和加强对社会团体的登记管理,起了重要作用。但是,随着形势的发展,又出现了一些新问题,主要的:一是,一些社会团体内部民主管理制度和财务管理制度不规范,一些社会团体进行营利性经营活动,有的社会团体甚至受西方敌对势力影响,成为影响我国政治、社会稳定的隐患;二是,社会团体登记管理体制不健全,有关部门职责 分工不明确,社会团体管理出现不少漏洞,一些违法活动得不到及时、有效的查处。针对社会团体发展中出现的问题, 19968月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》要求,理顺社会团体和民办非企业单位的管理体制,建立起挂靠单位和业务主管单位与社会团体登记管理机关双重负责的管理体制,实行分级管理。挂靠单位和业务主管单位对所属社会团体的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务活动、人事管理、召开研讨会和对外交往等重要活动安排、接受资助、捐赠等事项负有领导责任。登记管理机关主要负责社会团体的登记审批工作,研究制定有关政策规定并组织实施;负责对性会团体、民办非企业单位的活动进行指导和检查监督,依法查处违法行为。社会团体统一归口由民政部门登记管理,其地任何部门无权审批和颁发证书。通知提出,要尽快对1989年的《社会团体登记管理条例》进行修订,以进一步对社会团体的地位作用、权利义务、必备条件以及登记管理机关的职责、挂靠单位以及业务主管单位应当承担的责任作出规定,以适应新的形势的需要。

根据通知的精神,民政部和国务院法制办公室在广泛的 调查研究,并征求中央有关部门、一些地方和部分有代表性的社会团体的意见的基础之上,经反复研究修改,形成了《社会团体登记管理条例(修订草案)》。该草案对社会团体作了界定:规定了社会团体的登记制度、基本活动规范和行为准则以维护政治、社会稳定,维护正常的经济秩序,防止别有用心的人利用合法组织的身份从事危害国家安全和社会稳定的活动,防范经济诈骗活动。草案充分体现了既加强对社会团体的管理,又要保障社会团体合法权益的立法目的。

 19989月25,国务院第8次常务会议审议并原则通过了《社会团体登记管理条例(修订草案)》。会后,国务院法制办公室和民政部根据常务会议的意见对修订草案作了修改:1998年10月25,朱总理签署了国务院第250 号令,发布了修订后的《社会团体登记管理条例》。

三、政策法规视角下的社会团体

《条例》第二条所称社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。

社会团体作为《条例》调整的对象,因此必须对社会团体的概念作出明确的界定,以区别于其它社会组织。1989年的《社会团体登记管理条例》只列举了协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等名称类别,未对社会团体概念作出界定。1998年修订发布的《社会团体登记管理条例》,通过概括各类社会团体的本质特征,对社会团体的概念作出了明确的界定。

1.由中国公民自愿组成。

这句话一是明确了组成社会团体的主体范围是中国公民。依照我国法律,凡具有中国国籍的人都是中华人民共和国公民。不具有中国国籍的外国人及外国政府、企业、民间非营利组织在华设立的代表机构不能依据本条例在我国境内组成社会团体。二是明确了组成社会团体的自愿性特征。结社自由是宪法赋予公民的权利,中国公民及国家机关以外的组织在法律、法规规定的范围内有权依照自己的意愿组成各种社会团体,任何组织和个人不得对公民和组织合法的结社行为非法进行干预,不得强迫命令,违背他人意志强制或者限制他人组织或者参加某个社会团体。

2.为实现会员共同意愿,按照章程开展活动。任何社 合组织的产生都是为了实现一定的社会目标,这一目标就是社会组织的宗旨或者纲领,表明成立该组织的目的。社会团体是人的集合体,人们为了实现共同的意愿,走到一起来了,在这个共同目标下,组织起来。经过社会团体成员共同认可的关于该社会团体宗旨和活动准则、组织机构等有会员共同遵守的规则,就是社会团体的章程。社会团体及其成员应当按照章程开展活动,不得超出章程所规定的宗旨、业务范围和活动地域开展活动。会员按照章程的规定,享受社会团体内的权利、承担社会团体内的义务。

3.社会团体是非营利性的社会组织。“非营利性”是社会团体区别于企业、公司等营利性组织的根本特征。在社会主义市场经济的条件下,各种社会组织需要按照各自的本质特征由国家进行分类指导和管理,以划清各类社会组织的界限,使各类社会组织各行其道、各得其所。参考国际上对 社会组织的分类,我国除国家机关以外的社会组织也可以分为非营利性组织和营利性组织两大类。企业是营利性的社会组织,社会团体是非营利性社会组织,具有非营利和公益性的共性。在这个共性下,社会团体的特征是由公民组成、实行会员民主管理制度;

这里应当强调的是,社会团体作为一个非营利性组织,是从社会团体的宗旨及存在的目标出发而言的,社会团体在其存在过程中,必然也会同外界发生一定的经济联系,进行一些必要的经济活动,但这些经济联系和经济活动,应当围绕社会团体的宗旨而开展,不应当以营利为目的从事经营性活动。

国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。 这句话明确了国家机关不可以组成和加入社会团体。国家机关是一类特殊的社会组织,他们的性质、地位和职责是由法 律、法规规定的。国家机关行使国家的各项权力,根据我国 宪法的规定,我国国家机关主要包括:各级人大及其常委会, 国务院和地方各级人民政府,各级人民法院和各级人民检察 院。国家机关作为一种社会组织,除了履行法律、法规规定的职责外,不应当有自己其他的利益和目的,因而也没有再 组织社会团体的必要;同时,国家机关如果参加社会团体,也不利于社会团体的健康发展,容易产生职责不清,政社不分,职能混淆等问题。因此,国家机关作为组织不能组成或参加社会团体。

在我国,中国共产党是执政党,是领导我国社会主义现代化建设的核心力量。我们党除了全心全意为人民服务这个宗旨外,没有自己特殊的意愿,人民的利益高于一切,党没有也不应当再有自己特殊的利益,因此各级党的组织及其工作部门也不应当以自己的名义参加社会团体。

除国家机关和党的组织以外的社会组织,可以以单位会员的身份加入社会团体。国家机关和党的各级组织,本身不能直接参加社会团体,并不意味着,国家机关工作人员和党员个人,不能依法参加社会团体。

这里需要说明一下,《条例》用了“单位会员”一词,“单位会员”的用语比“团体会员”更为准确,单位既可能是社会团体,也可能是企业、事业单位或者民办非企业单位,涵盖的面更广、更全面。

4.领导干部不得兼任社会团体领导职务问题

社会团体领导职务:是指社会团体的会长(理事长、主席)、副会长(副理事长、副主席)、秘书长,分会会长(主任委员)、副会长(副主任委员),不包括名誉职务、常务理事、理事。

-----1994年《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题》(国办发[1994]59号)中明确“国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志不得兼任社会团体领导职务,已兼任社会团体领导职务的,要依照该社会团体章程规定程序,辞去所兼职务”。

------1998年《中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发[1998]17号)中明确“县及县以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及所属部门的在职县(处)级以上领导干部,不得兼任社会团体(包括境外社会团体)领导职务(含社会团体分支机构负责人)”。

1998年省委办公厅、省政府办公厅鄂办发[1998]38号文明确“在职县(处)级”是指“在职副县(处)级以上领导干部和同级非领导职务的干部”。